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PPP将走入理性繁荣年代

发布时间:2017-7-20 11:21:36  点击数:1322

PPP将走入理性繁荣年代

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国家发改委、财政部PPP专家库双库专家、住建部中国会计学会PPP研究中心副主任 丁伯康

 

经过三年多的砥砺前行,我国的PPP在制度、法律、项目落地等各方面都取得了积极成效。但是,PPP要长期健康发展下去,离不开一个良好的生态环境,与之相关的政策、立法、金融、信用和社会等诸方面的问题,也都需要得到解决。

2017年,将有望成为我国PPP立法进程中比较关键的一年。PPP立法不可能一步到位,是先条例后立法,还是采取其他方式分阶段实现,都不重要,重要的是要按照政策和规范去操作。

今年全国两会的《政府工作报告》中指出,深化政府和社会资本合作,完善相关价格、税费等优惠政策,政府要带头讲诚信,决不能随意改变约定,决不能“新官不理旧账”。这已经是连续三年在《政府工作报告》中提及PPP。

自2013年底以来,国家发改委、财政部密集颁布政策,大力推广PPP模式。地方政府积极响应,推出了一大批PPP项目。随着各项工作的落实以及项目落地的加快,在PPP具体实施过程中的问题也不断出现,如选择社会资本公平性和规范性不够、对PPP模式风险披露和分配不足、PPP项目落地难、落地率低等现象。究其原因,其中有价格和税费调整、改革不到位的因素,也有法律、金融、信用体系建设不健全的问题。因此,要深化政府和社会资本合作,就要深入研究和解决好当前我国在PPP方面存在的一切障碍和问题,真正实现PPP在中国的可持续健康发展。

 

 

 

 

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PPP前行路上有成功也有缺憾

在过去三年多的时间里,我国各级政府部门和金融、投资与中介服务机构的相关人士,为了有效推广和实施PPP模式,付出了极大的努力。各级政府部门围绕推广和运用PPP模式,全面发动,积极作为,做了大量卓有成效的工作。社会各界也广泛参与,积极投身进来,为PPP项目的推进和落地,发挥了不同程度的作用。PPP在立法研究、政策制定、知识普及、操作指导以及项目落地等方面,都取得了前所未有的成绩。

经过短短的三年,我国在PPP项目的投资规模、入库数量、覆盖范围等方面,已经把任何一个发达国家都远远地抛在了身后。据财政部PPP(政府和社会资本合作)中心2017年2月13日披露的PPP各项最新数据显示,截至2016年12月,全国入库的PPP项目数量已达到11260个,投资额达到13.5万亿元;其中已签约落地的1351个,投资总额达2.2万亿元,落地率31.6%,首超三成??梢运礟PP模式在中国的发展速度和成果,已远远超出了人们的预料。但是就在PPP项目的规模和数量扩张的同时,在推进的速度和质量等方面也存在问题。正如财政部副部长史耀斌在全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会上指出的那样,PPP改革仍然面临着观念转变不到位、改革发展不平衡、民营资本参与率不高、部分项目实施不规范、法律保障和政策衔接不健全等亟待解决的问题和挑战,所以我们不能掉以轻心。

谁都不可否认,PPP模式在城市基础设施和公共服务领域的运用,对促进政府投融资体制的深化改革和政府投融资机制的创新,对促进我国传统的政府投融资理念转变和投融资模式创新等方面,起到了积极的作用。PPP已经逐步成为各级政府稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的重要抓手。但是,在PPP的发展过程中也出现了不同程度的乱象和缺憾。如设置壁垒,隐形阻击民资进入;漠视政策,违规担保承诺回购;避实就虚,社会资本跑马圈地;误导舆论,过度神化、泛化PPP模式;资源错配,污染环境等,这些都会对PPP未来的健康发展造成不利影响。

 

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PPP生态环境建设迫在眉睫

面对一直滚滚向前的PPP车轮,越来越多的行业人士发现,理想和现实之间的差距逐步显现。规范、有序推广和运用PPP模式在实际操作过程中遇到了不同程度的阻碍,有的甚至变了味:以融资为导向的名股实债、以赌的心态参与PPP的投机者、以保底承诺和固定回报方式承揽PPP项目等现象不断出现,危害了PPP在中国长期健康的发展。因此,我们呼吁,需要运用理性思维创建一个健康良好的PPP发展生态环境。这不仅需要各级政府部门和金融、投资与中介服务机构的相关人士共同做到趋利避害,不忘初心,忠于PPP的基本要义和本源。同时,也要加强PPP作用和使命的正面宣传和舆论导向,并且尽可能通过已有的项目经验找寻到最具可行性的方案,使其被业内人士学习、掌握,并可因地制宜地加以运用,让PPP项目真正落地并发挥效益,为提高政府投资效率和解决项目运营管理效率起到应有的作用。

PPP要长期健康发展下去,离不开一个良好的生态环境,当前影响PPP生态环境建设的因素很多,涉及法律、政策、金融、信用和社会等方方面面。建设和维护良好的PPP发展生态环境,既要正确认识推广PPP模式对我国政府投融资体制改革产生的根本性和长期性作用,又要避免把PPP过于神秘化、夸大化和泛化;既要充分激发市场机制在推进PPP中的决定作用,又要解决好相关利益主体的“职能缺位”、“职能越位”和“责任不到位”的问题;既要真正体现PPP项目物有所值的基本精神,又要差别化、针对性地做好具体项目的PPP运作,降低政府的投资成本;既要平衡好不同利益主体关系,又要获得政府部门、国企、民企、金融投资及其他服务机构等相关利益主体的支持。只有全面解决好这些问题,PPP发展的生态环境才能得到改善,逐步健康起来。

 

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PPP将迎来理性繁荣

经过三年多的砥砺前行,我国的PPP在制度、法律、项目落地等各方面都取得了积极成效。PPP运作的规范和深化问题,已经受到各界的广泛关注和重视。这种变化将引导地方政府、社会资本方和各类中介服务机构更加重视PPP的运作环境和运作过程,更加理性地判断为谁出发?又希望得到什么结果?正如财政部部长肖捷在全国两会期间所表示的,中国的PPP还处于探索阶段。因此,为让中国PPP这颗稚嫩的花朵在一个健康、宽广的环境和空间里不断生长、发芽、开花,与之相关的政策、立法、金融、信用和社会等诸方面的问题,也都需要得到不断地解决,而对PPP的理性探索和稳步推进,必将迎来我国PPP发展的繁荣。

 

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资产证券化加速

2016年12月26日,国家发改委和证监会联合发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》,要求各省级发展改革部门大力推动传统基础设施领域PPP项目资产证券化,优先鼓励符合国家发展战略的PPP项目开展资产证券化,同时证监会为PPP资产证券化开“绿色通道”。

资产证券化作为一种融资手段,为PPP项目拓宽融资来源、丰富我国资本市场建设带来积极影响。同时,它对于盘活PPP项目的存量资产,缓解社会资本的投资资金压力,也会产生实质性的帮助。PPP项目的资产证券化不仅降低了融资成本,拓宽了融资渠道,还向民间资本释放了投资空间。从长期看,这项政策将释放多重利好,为PPP项目建立了一个持续融资的渠道。

 

 

 

 

 

 

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民营资本参与度增高

近两年,民营资本越来越积极地参与到PPP项目中,参与的项目数量不断攀升。且《政府出资产业投资基金管理暂行办法》等一系列政策颁布,也是为民营资本提供了更多的投资机会。截至2016年12月,财政部PPP中心公布的277个入库项目的社会资本方共包括419家企业。其中,民营企业(含民营独资和民营控股)163 家,占比39%;民营、含民营及外资的联合体项目数合计139 个,占比50%;民营资本、含民营及外资的联合体等两类项目的投资额合计占比也达45%。中央大力推行PPP模式,正是借此鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类企业积极参与提供公共服务,给予中小企业更多的参与机会。

 

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条例法规加快落地

业内人士一直都在千呼万唤PPP的立法,2017年,将有望成为我国PPP立法进程中比较关键的一年。目前我国正处于从文件号召、促进民间资本参与基础设施和公共服务,到以PPP的立法推动民间资本参与的过程。PPP立法不可能一步到位,是先条例后立法,还是采取其他方式分阶段实现,我们认为都不重要,重要的是要按照政策和规范去操作。另外,PPP立法要起作用,仍然需要多层级、多部门之间的相互理解和配合,真正体现政企双方平等、契约精神和争议解决机制等配套制度的建设。

 

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海内外资本双流动

在过去20多年基础设施建设市场的发展历程中,中国已得到了海外的大量投资。随着我国PPP模式大力推广,加之近几年提出“一带一路”战略以及我国资本账户的开放,国际产业资本与金融资本对中国PPP市场的投资规模预期将进一步加大。

同时,在2016年,中国国内资本对“一带一路”沿线基础设施建设、产业园区等多个领域的投资也在不断增加,未来PPP市场的重要发展趋势是资本在国内外市场的双向快速流动,以实现降低资金平均成本、分散项目投资风险、提高项目平均收益率等重要目标。

 

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PPP的理论和知识密集度提高

经过三年多的探索,PPP项目理论以及在整个发展过程和生命周期中,针对PPP项目的评估、实施方案和交易结构中的规划、设计、建设、运营、移交等不同方面所存在的问题和解决方案的分析将逐步深入。不同投资主体参与的PPP项目的投资结构,资本金制度要求下的股权和债务资金等形成的融资结构,对应的操作流程、方案文本、合同体系等内容,也都需要在趋于成熟的情况下进行细化和标准化。随着咨询、运营、服务团队的不断发展壮大,其参与PPP项目的竞争力也不断加强。现在PPP行业不断涌现出更多高端知识和理论,如生态环境建设理论、可持续发展理论等,必将为我国PPP项目的成功运作带来保障,为PPP的发展提供强劲的动力。

 

 

 

不忘初心,行稳致远,探索完善!中国的PPP必将迎来理性繁荣的一年。